王鵬：深化電力體制改革要注重系統(tǒng)性整體性協(xié)同性
來源：《中國電力企業(yè)管理》 時(shí)間：2024-09-18 17:17
深化電力體制改革要注重系統(tǒng)性整體性協(xié)同性
王鵬
黨的二十屆三中全會(huì)擘畫了改革開放的新藍(lán)圖，提出了包括“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制”“建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場”“加強(qiáng)公平競爭審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭”“優(yōu)化居民階梯水價(jià)、電價(jià)、氣價(jià)制度”“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，完善新能源消納和調(diào)控政策措施”等多項(xiàng)改革重點(diǎn)任務(wù)。
貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關(guān)系；增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；持續(xù)深化電力體制改革，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)前電力體制改革面臨的迫切任務(wù)。
電力體制改革有成效、有差距
本世紀(jì)以來，電力行業(yè)發(fā)生深刻變革。2002年，國務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》明確了通過完善現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)電力企業(yè)轉(zhuǎn)變內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的電力體制的指導(dǎo)思想，配合這個(gè)部署的五項(xiàng)改革主要任務(wù)，即實(shí)施廠網(wǎng)分開、實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)、形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展新機(jī)制、開展大用戶直接供電試點(diǎn)、推進(jìn)農(nóng)村電力管理體制，得以積極探索實(shí)踐。2015年，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》明確了加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價(jià)格合理、監(jiān)管有效”的市場體制等指導(dǎo)思想和目標(biāo)，提出了按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)推動(dòng)改革的實(shí)施路徑。
經(jīng)過電力體制改革，政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開、交易獨(dú)立，電力行業(yè)煥發(fā)活力，發(fā)生了翻天覆地的變化。發(fā)電裝機(jī)規(guī)模從2000年的3億千瓦增長到2023年底接近30億千瓦；全國特高壓交直流聯(lián)網(wǎng)格局形成；電力可靠性和電力服務(wù)水平大幅度提升；以較低的工商業(yè)用電價(jià)格支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，電力體制改革的成效顯著。實(shí)踐證明，電力生產(chǎn)關(guān)系的及時(shí)變革能夠有效促進(jìn)電力生產(chǎn)力的發(fā)展。
但是也要清晰地看到，電力體制改革既定任務(wù)落實(shí)還不夠全面，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系不夠緊密，電力市場體系建設(shè)不夠完備，電力行業(yè)現(xiàn)行運(yùn)行管理體制仍然不能很好地適應(yīng)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型和構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的要求，不能很好地支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)。深入貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神，審視新型電力系統(tǒng)和全國統(tǒng)一電力市場體系構(gòu)建的卡點(diǎn)、堵點(diǎn)，提高電力體制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，是擺在電力行業(yè)面前的重大課題。
電力體制改革任務(wù)落實(shí)要注重整體性不能挑肥揀瘦
電力體制改革是規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)行全環(huán)節(jié)，發(fā)電、輸電、配電、用電全鏈條的整體性變革和系統(tǒng)性工程。《電力體制改革方案》實(shí)施期間，在廠網(wǎng)分開后，電力市場建設(shè)的重點(diǎn)放在了區(qū)域電力市場上，沒有特別重視大用戶直接交易工作的推動(dòng)，但恰恰是吉林碳素的點(diǎn)對點(diǎn)交易、廣東臺(tái)山的一點(diǎn)對多點(diǎn)交易、蒙西的多邊交易等市場改革案例，孕育了新一輪電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的基本思路。在社會(huì)對電網(wǎng)和調(diào)度體制改革內(nèi)容沒有形成完全共識(shí)的特定歷史背景下，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》出臺(tái)，部署了7個(gè)方面28項(xiàng)改革任務(wù)，大都是機(jī)制方面而不是體制方面的。經(jīng)過對多年改革實(shí)踐的評估，表明改革執(zhí)行中有三項(xiàng)任務(wù)推動(dòng)尤其薄弱，即妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)、全面放開用戶側(cè)分布式電源市場。
交叉補(bǔ)貼方面，任務(wù)要求“結(jié)合電價(jià)改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼。過渡期間，由電網(wǎng)企業(yè)申報(bào)現(xiàn)有各類用戶電價(jià)間交叉補(bǔ)貼的數(shù)額，通過輸配電價(jià)回收”。這項(xiàng)任務(wù)實(shí)際執(zhí)行中沒有取得標(biāo)志性成果。社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)方面，任務(wù)要求“按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營效率的要求，探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”。實(shí)際執(zhí)行中，國家發(fā)改委、國家能源局分5批次確定了495個(gè)改革試點(diǎn)，跟進(jìn)出臺(tái)了一些配套性文件，但由于可操作性不強(qiáng)、政府權(quán)威性等原因，目前仍在良性運(yùn)行的試點(diǎn)僅有10%左右。用戶側(cè)分布式電源市場方面，任務(wù)要求“積極開展分布式電源項(xiàng)目的各類試點(diǎn)和示范。放開用戶側(cè)分布式電源建設(shè)，支持企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭根據(jù)各自條件，因地制宜投資建設(shè)太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能發(fā)電，以及燃?xì)狻疅犭娎洹?lián)產(chǎn)等各類分布式電源，準(zhǔn)許接入各電壓等級的配電網(wǎng)絡(luò)和終端用電系統(tǒng)。鼓勵(lì)專業(yè)化能源服務(wù)公司與用戶合作或以‘合同能源管理’模式建設(shè)分布式電源”。實(shí)際執(zhí)行中，國家發(fā)改委、國家能源局于2017年后確定了新能源微電網(wǎng)試點(diǎn)28個(gè)，分布式發(fā)電就近交易試點(diǎn)26個(gè)，試點(diǎn)成功的卻寥寥無幾。
新型電力系統(tǒng)建設(shè)如火如荼，從技術(shù)層面看，需要研究的是面對可再生能源大量接網(wǎng)、電能替代加速推進(jìn)、儲(chǔ)能等新主體新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)等情況，如何從源網(wǎng)荷儲(chǔ)多方面入手解決電力系統(tǒng)安全可靠運(yùn)行的問題。但從生產(chǎn)關(guān)系上看，其本質(zhì)是要面對以用戶為中心時(shí)代的到來，改變傳統(tǒng)的中央部門和電網(wǎng)央企“一竿子插到底”的管理模式，將責(zé)權(quán)利“打包”下放至縣區(qū)、園區(qū)，形成全社會(huì)合力建設(shè)、中央和地方分級管理的模式，促使局域電網(wǎng)具有自我發(fā)展建設(shè)、自我管理運(yùn)營的能力。從這個(gè)意義上講，增量配電改革和分布式市場發(fā)展這兩項(xiàng)改革任務(wù)的價(jià)值，絕不是可有可無和“瞎折騰”，而是代表著新型電力系統(tǒng)的方向和未來；理順交叉補(bǔ)貼則是對這兩項(xiàng)改革任務(wù)起到保駕護(hù)航的作用。
目前，創(chuàng)新推動(dòng)的源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化項(xiàng)目、智能微電網(wǎng)項(xiàng)目、農(nóng)村能源革命等，如果不是僅僅停留在試點(diǎn)層面，那么本質(zhì)上涉及的制度調(diào)整與增量配電網(wǎng)試點(diǎn)大同小異。虛擬電廠停留在市場型虛擬電廠的小規(guī)模試點(diǎn)階段問題不大，但進(jìn)入到自主調(diào)度型虛擬電廠的深水區(qū)，所面臨的問題會(huì)與增量配電網(wǎng)如出一轍。建議相關(guān)部門在“小切口”推動(dòng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)的同時(shí)，盡快深入研究相對滯后的三項(xiàng)改革任務(wù)，必要時(shí)提出“大切口”的實(shí)施方案。
電力市場建設(shè)要注重系統(tǒng)性不能重表輕里
電力市場建設(shè)是電力體制改革的重要內(nèi)容，2015年以來，電力市場建設(shè)有序推動(dòng)，發(fā)布了電力市場基本規(guī)則，制定了市場主體準(zhǔn)入辦法，核定了省級電網(wǎng)輸配電價(jià)、區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格、專項(xiàng)工程輸電價(jià)格等，市場的基本制度框架確立，發(fā)電企業(yè)與電力用戶之間的交易得以有效執(zhí)行。2021年，煤電矛盾凸顯后進(jìn)一步放松了市場準(zhǔn)入門檻，加快了電力現(xiàn)貨交易市場建設(shè)，目前，電力交易規(guī)模占全社會(huì)用電量的比例已經(jīng)提升至60%以上，山西、廣東、山東等地電力現(xiàn)貨市場轉(zhuǎn)入了正式運(yùn)行。
繁榮表象背后的現(xiàn)實(shí)是，市場競爭的基本制度仍有較多缺失，電力市場的根基隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)動(dòng)搖。
一是競爭性市場需要合理的市場結(jié)構(gòu)。2022年，國務(wù)院頒布的《電力監(jiān)管條例》明確對發(fā)電企業(yè)在電力市場中所占份額的比例進(jìn)行監(jiān)管，是基于市場競爭理論的基本原理推演出的制度性安排。在《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》框架下，這種市場份額監(jiān)管同樣適用于售電公司。2020年實(shí)施的西北五省煤電資源區(qū)域整合，明確每個(gè)省份的煤電交由一家央企牽頭，另外四家央企在該省的煤電企業(yè)劃轉(zhuǎn)至牽頭央企，其對電力市場運(yùn)營的影響是深遠(yuǎn)的。建議切實(shí)發(fā)揮電力體制改革部際協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，相關(guān)部門加快建立市場主體并購審查機(jī)制，確保市場結(jié)構(gòu)維持在市場有效競爭的合理范疇之內(nèi)。
二是競爭市場需要嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控。電力現(xiàn)貨交易的價(jià)格上下限有相對寬幅的浮動(dòng)范圍，有利于反映電力供需關(guān)系，但也存在較大的套利空間。目前，各電力現(xiàn)貨市場試點(diǎn)省份的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制仍然是原則性的、概念性的，可操作性不強(qiáng)。市場主體內(nèi)部各企業(yè)聯(lián)合報(bào)價(jià)無法避免，市場主體間串謀難以甄別，發(fā)電與售電縱向行使市場力的做法時(shí)有出現(xiàn)，萬億千瓦時(shí)電量、萬億元資金的超大規(guī)模電力市場，實(shí)際上基本處于“裸奔”狀態(tài)。行業(yè)中也有輿論呼吁加快引入電力期貨市場。電力市場金融風(fēng)險(xiǎn)和金融安全正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。建議相關(guān)部門會(huì)同電力現(xiàn)貨市場正式運(yùn)行省份，加快出臺(tái)電力市場風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，明確對市場串謀的監(jiān)測、預(yù)警、處置細(xì)則，明確對操縱市場的處罰細(xì)則，明確對相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)的違規(guī)處分辦法。
三是競爭市場需要公平的議事方式。各省建立的電力市場管理委員會(huì)的議事范疇是微觀層面的，不太可能涉及電力市場的頂層制度設(shè)計(jì)。例如涉及容量電價(jià)機(jī)制等重大問題，政策的征求意見能夠面向發(fā)電央企，但很難面向獨(dú)立售電企業(yè)；再例如針對電煤價(jià)格飆升問題，發(fā)電央企能夠較為順暢地向國家部委呼吁調(diào)整政策，而電煤價(jià)格回落后，售電公司和電力用戶很難有表達(dá)訴求的渠道。建議相關(guān)部門支持成立電力消費(fèi)、售電等社會(huì)組織，完善重大政策醞釀的方式方法，夯實(shí)更加有利于供需博弈、雙方公平議事的組織基礎(chǔ)。
電力體制改革要注重協(xié)同性不能固步自封
電力體制改革的協(xié)同性涉及到方方面面，包括電力安全與電力市場的協(xié)同、傳統(tǒng)煤電與新能源的協(xié)同、電力送出省與受入省的協(xié)同等，但非常重要和當(dāng)前尤為不足的，一是政府部門之間的協(xié)同，二是行業(yè)與社會(huì)的協(xié)同。從某種程度上講，國資國企改革決定著電力體制改革，因此，加強(qiáng)國家發(fā)改委、能源部門與國資部門之間的協(xié)同，才能更好地彰顯電力改革的中國特色。
新一輪電力體制改革將電力用戶引入電力市場，電價(jià)成為用戶產(chǎn)品市場的重要變量，意味著電力改革不再是行業(yè)改革，而是波及各行各業(yè)的社會(huì)性變革。政府部門首先要在思想認(rèn)識(shí)上調(diào)整到位，然后才能在實(shí)踐中強(qiáng)化協(xié)同。例如，地方政府對屬地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)全責(zé)，既然電力體制改革屬于社會(huì)性變革，就需要地方政府的全力配合，支持地方政府對電力這一重要市場要素的發(fā)言權(quán)，賦予其將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的能力。因此，對于地方政府“干預(yù)市場”的行為及其解決方案要具體問題具體分析。再例如，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)全國電力市場和區(qū)域電力市場建設(shè)，必將對能源電力輸出省份和輸入省份的經(jīng)濟(jì)帶來影響，因此，僅寄希望通過完善電力市場規(guī)則解決問題往往顯得力不從心，而是需要地方政府間區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制的引領(lǐng)和省際利益補(bǔ)償機(jī)制的配合，方能事半功倍。
電力是支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的主力軍。自覺把改革擺在更加突出的位置，將思想統(tǒng)一在黨中央進(jìn)一步全面深化改革的決策部署上，摒棄電力體制改革“改得差不多了”“基本成功了”的懈怠意識(shí)，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，科學(xué)制定改革任務(wù)書、時(shí)間表，明確各項(xiàng)改革實(shí)施主體和責(zé)任，敢作善為，到2029年中華人民共和國成立八十周年時(shí)，電力體制改革能夠邁上一個(gè)新臺(tái)階，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。（作者系華北電力大學(xué)國家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、教授、博士生導(dǎo)師）
責(zé)任編輯：余璇
