論壇丨CCER重啟再進一步 企業(yè)仍需審慎投資
來源：中國電力企業(yè)管理 時間：2023-07-19 11:26
日前，生態(tài)環(huán)境部組織對國家發(fā)展改革委于2012年印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）進行了修訂，編制形成了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）（以下簡稱“新管理辦法”），并公開征求意見。
不同于全國碳排放權(quán)交易市場的強制屬性，溫室氣體自愿減排交易體系遵循自愿的原則，通過鼓勵溫室氣體自愿減排行為，推動我國碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)。2012年出臺的暫行辦法首次提出對溫室氣體自愿減排交易采取備案管理制度，明確將備案減排量稱作國家核證自愿減排量（CCER）。2015年自愿減排項目正式啟動交易，但在2017年3月，國家發(fā)改委發(fā)布公告暫停CCER項目和減排量備案申請。新管理辦法的發(fā)布為碳市場建設(shè)帶來積極信號，進一步完善了管理制度、細化主管部門職能、強調(diào)項目業(yè)主和第三方審定與核查機構(gòu)的主體責任、明確構(gòu)建交易系統(tǒng)等，同時，暫時未明確的部分有項目類型、方法學，以及審定與核查機構(gòu)的資格認定。與此前CCER交易由國家發(fā)展改革委直接管理不同的是，未來生態(tài)環(huán)境部將同市場監(jiān)管總局探索建立部際聯(lián)合監(jiān)管機制。隨著新管理辦法的公示和進一步完善，相關(guān)制度和標準流程將進一步明確。
整體流程簡化，但項目要求提高
新管理辦法在保障政策連貫性的基礎(chǔ)上，對登記流程、CCER項目規(guī)定、減排量交易、既有減排量的處理以及審定監(jiān)管等方面采取了制度創(chuàng)新，以下幾個關(guān)鍵點將對CCER重啟產(chǎn)生影響：
登記注冊流程簡化
新管理辦法對自愿減排項目和減排量的登記流程進行了簡化，CCER項目和減排量備案具體流程和時間供參考：
圖1新管理辦法下的登記注冊流程示意圖
在全流程無障礙通過的前提下，理論上60個工作日可完成減排量登記，項目登記審核和減排量登記審核時間分別只有10個工作日，比暫行辦法的累計120個工作日節(jié)省了大量時間。此外，新管理辦法在項目審定和減排量審定之前增加公示環(huán)節(jié)，讓整個流程更加公開透明。
項目和減排量的時間節(jié)點確定
新管理辦法規(guī)定了兩種登記申請的時間范圍，一種是項目減排量登記，另一種是項目登記。新管理辦法將自愿減排交易機制成立的時間，即暫行辦法印發(fā)實施的時間——2012年6月13日作為申請登記的溫室氣體自愿減排項目的時間節(jié)點，凡申請減排量核查與登記的項目都應于這一時間節(jié)點之后開工建設(shè)。申請登記的項目減排量需同時滿足兩個時間條件：一是產(chǎn)生于我國提出碳達峰碳中和目標，即2020年9月22日之后，二是在項目申請登記之日前 5 年以內(nèi)。
減排量集中統(tǒng)一交易取代分散交易
新管理辦法指出，已組織建立統(tǒng)一的全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構(gòu)和全國溫室氣體自愿減排交易機構(gòu)。因此，CCER不再通過各試點碳市場的交易機構(gòu)分散交易，而是通過全國統(tǒng)一的交易機構(gòu)——北京綠色交易所，開展集中統(tǒng)一交易。北京綠色交易所承建的全國自愿減排交易系統(tǒng)于今年6月底具備上線運行的基本條件，將來CCER交易將通過這一平臺完成。
既有減排量可繼續(xù)使用
新管理辦法明確既有減排量（即2017年3月14日前簽發(fā)的減排量）可以繼續(xù)使用。2017年3月14日前已經(jīng)獲得備案的減排量，由注冊登記機構(gòu)在注冊登記系統(tǒng)中繼續(xù)予以登記，但對于已備案而沒簽發(fā)出減排量的項目，只有在2020年9月22日之后所產(chǎn)生的減排量才會被獲準簽發(fā)。
監(jiān)管強化，未來實行“雙承諾”
新管理辦法突出項目業(yè)主和第三方審定與核查機構(gòu)的主體責任，加強全流程信息公開要求，強化事中事后監(jiān)管，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。值得一提的是在項目登記時，無論是項目業(yè)主還是第三方審定與核查機構(gòu)，都需簽訂承擔相應責任的承諾書：第三方審定與核查機構(gòu)對項目審定報告合規(guī)性、真實性、準確性負責；項目業(yè)主對項目唯一性，以及所提供材料的真實性、完整性和有效性負責。
核心問題懸而未決，企業(yè)還需謹慎觀望
當前，已公布的新管理辦法中還有很多重要細節(jié)和標準尚未明確，最主要的是自愿減排交易機制所支持的項目的具體類型、各類型所對應的方法學，以及對第三方審定與核查機構(gòu)的資格認定。
雖然新管理辦法規(guī)定了CCER項目范圍包括可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節(jié)能增效等有利于減碳增匯的領(lǐng)域，能夠避免、減少溫室氣體排放，或是實現(xiàn)溫室氣體清除的領(lǐng)域，但還未就各領(lǐng)域內(nèi)項目類型的細化和分類以及項目篩選的標準進行詳細說明。目前各領(lǐng)域所對應的方法學還未正式出臺，而具體的項目類型分類標準需要依據(jù)將來陸續(xù)出臺的方法學制定。
在審定與核查機構(gòu)的資格認證方面，還未出臺對于參與國家核證自愿減排機制的第三方審定與核查機構(gòu)資格認定的標準，包括審定核查機構(gòu)中人員的執(zhí)業(yè)資格認定。當前缺少能對核查機構(gòu)資質(zhì)以及人員專業(yè)資質(zhì)給予保障的全國統(tǒng)一認證程序，隨著自愿減排交易機制對審定與核查要求的逐漸提高，可以預見這一問題將會得到改善。
相關(guān)企業(yè)如何面對CCER重啟帶來的機遇
對于減排項目開發(fā)業(yè)主
整體來看，全國碳市場第二履約期年底履約在即，以全國碳市場50億噸的年排放總量和其中5%使用CCER抵消來計算，2023年底CCER市場需求總量上限約為5億噸，而當前CCER存量不足1000萬噸，市場缺口巨大。第一履約期全國碳市場配額缺口約為1.88億噸，配額總成交1.79億噸，共計0.33噸CCER用于配額清繳抵消。第二履約期預計配額缺口約為4億噸，截至2023年上半年配額成交0.59億噸，CCER重啟將對未來配額成交量和CCER抵消需求量產(chǎn)生重大影響。CCER供不應求的局面將反映在價格端，在市場即將履約時，CCER價格將持續(xù)走高，接近配額價格。因此，伴隨著新管理辦法的出臺，CCER重啟更進一步，整體局勢更加明朗，部分優(yōu)質(zhì)示范性減排項目的開發(fā)業(yè)主或?qū)⒆钤缭谀甑资芤?。但從長期來看，CCER全面重啟之后，減排量供給持續(xù)加大，CCER價格將逐步回歸理性。
圖2全國碳市場CCER履約貢獻示意圖
需要關(guān)注的是，新管理辦法中的核心問題懸而未決，哪些類型的項目可以開發(fā)為CCER暫不明確，而減排項目前期開發(fā)需要一定規(guī)模的前期資金投入，因此企業(yè)不可盲目圈地，而是要擦亮眼睛，有針對性地篩選符合要求的優(yōu)質(zhì)項目進行儲備或者前期開發(fā)。雖然新管理辦法未規(guī)定支持的項目類型，但確定來自“可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節(jié)能增效等有利于減碳增匯的領(lǐng)域”。結(jié)合唯一性原則，CCER機制目前階段大概率不會納入集中式光伏風電項目，從而保證環(huán)境權(quán)益不被重復計算。在儲備林業(yè)碳匯項目資源時，企業(yè)也要在前期密切關(guān)注林地質(zhì)量，并持續(xù)跟蹤CCER政策變化及市場動態(tài)，在規(guī)避風險的前提下選擇適合的開發(fā)模式。
對于第三方審定與核查機構(gòu)
新管理辦法增加七項監(jiān)管內(nèi)容和六項法律責任內(nèi)容，釋放出未來減排項目管理將更加嚴格的信號，項目業(yè)主、第三方審定與核查機構(gòu)、交易主體、主管部門等主體對減排項目和減排信用的誠信度負有不同的信息披露和監(jiān)管責任。在減排項目開發(fā)過程中，項目的額外性論證是關(guān)鍵，也是項目注冊登記的前提，項目業(yè)主需要委托第三方審定與核查機構(gòu)對項目進行論證。在這一環(huán)節(jié)，這些機構(gòu)處于信息劣勢，難以掌握項目的全過程信息，發(fā)現(xiàn)并查證項目業(yè)主隱匿信息的成本高，因此存在極高的監(jiān)管失效風險，甚至涉及法律責任。因此，建議第三方審定與核查機構(gòu)在項目過程中嚴格規(guī)范工作程序，做好項目信息存檔留證，以保護自身權(quán)益。
對于投資機構(gòu)
2017年3月以來，CCER暫停項目和減排量備案申請。2022年以來CCER整體成交量相比2021年大幅下降，一方面是交易隨全國碳市場履約呈周期性波動，另一方面在于第一履約期后CCER存量嚴重不足。CCER重啟后，CCER長期有交易無市場的現(xiàn)狀有望改善，統(tǒng)一的場內(nèi)交易將使價格更加公開透明，市場交易活躍度將大幅提升，市場投資需求旺盛，銀行、證券等金融機構(gòu)可以針對市場交易主體的投資需求探索和豐富多樣化的服務場景。但投資者需要關(guān)注三方面的風險，一是當前我國碳市場仍以履約企業(yè)參與為主，潮汐現(xiàn)象顯著，價格發(fā)現(xiàn)能力相對較弱，容易出現(xiàn)“企業(yè)惜售、個人空炒”的情況，二是碳市場交易具有極強的專業(yè)化特征，三是CCER重啟進度不及預期的風險。在此背景下，金融機構(gòu)需要進一步了解減碳和碳市場的運行邏輯，同時精準把握政策趨勢，謹慎投資。
CCER發(fā)展的國際展望
對于跨境交易，新管理辦法規(guī)定，“核證自愿減排量跨境交易和使用的具體規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門另行制定”，規(guī)則并未明確。但在全球共同應對氣候變化背景下，CCER重啟后，國家、企業(yè)層面都需要進一步思考其在國際上的發(fā)展前景和發(fā)展方向。
《巴黎協(xié)定》實施以來，全球各區(qū)域碳市場建設(shè)進一步加快，各國貿(mào)易和投資活動對于企業(yè)和產(chǎn)品的碳排放情況提出了更高的要求，如歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）和國際航空碳減排機制（CORSIA），對于相關(guān)行業(yè)企業(yè)構(gòu)成減排壓力。同時，《巴黎協(xié)定》要求各國主動制定減排目標和措施，即國家自主貢獻（NDCs），我國在2020年更新和強化國家自主貢獻目標，提出“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現(xiàn)碳中和”。2021年底，第二十六屆格拉斯哥氣候大會（COP26）通過了“6.2 合作方法”和“6.4 減排機制”，其中6.2條明確國家之間可以通過減排量國際轉(zhuǎn)移進行協(xié)作，6.4條則致力于搭建一個全新的國際自愿減排生成機制，一個全新的國際碳減排交易合作機制正在形成。
因此，我國自愿減排機制與國際接軌對于我國對抗國際供應鏈碳減排壓力、實現(xiàn)國家減排承諾、增強全球氣候治理話語權(quán)都至關(guān)重要。CCER重啟后，在國際層面至少有兩個方面的問題需要我們進行思考和討論：
第一，CCER機制如何提高國際認可度。隨著《巴黎協(xié)定》6.4機制的進一步落實，全球自愿減排市場逐步建立，需要探索CCER機制與國際接軌的可能性和實施路徑，從而提高我國在國際自愿減排市場的話語權(quán)和影響力。以國際航空碳減排機制CORSIA為例，它是自清潔發(fā)展機制以來第二個全球化的碳減排機制，申請成為其合規(guī)減排機制對于CCER走向國際化有很大程度的影響。CORSIA試點階段（2021—2023年）通過了包括我國CCER機制在內(nèi)的8個減排機制，但由于我國未參與試點階段的制度安排且CCER自2017年暫停運營，CCER未能在其中發(fā)揮實際作用。CORSIA正式實施第一階段（2024—2026年）啟動在即，目前有包括自愿碳標準（Voluntary Carbon Standard, VCS）、黃金標準（Gold Standard，GS）等多個國際自愿減排機制申請加入，相關(guān)管理部門可盡快向國際民航組織提交CCER評估申請，爭取獲得正式實施階段的合規(guī)資格。
第二，CCER機制如何在我國實現(xiàn)國家自主貢獻中發(fā)揮更大的作用?！栋屠鑵f(xié)定》第6.2條通過減排量跨國轉(zhuǎn)移為國家自主貢獻提供了一條新的實現(xiàn)路徑，原則上任何締約方都可以是買家，可以通過購買碳減排指標用于實現(xiàn)自己國家的減排目標。如果獲得我國政府批準，未來CCER機制或許可以進一步擴大應用的范圍，例如與“一帶一路”沿線國家合作，在CCER機制下開發(fā)減排量，國內(nèi)企業(yè)可以通過購買這部分的減排量用于抵消碳排放，在提高CCER機制的影響力的同時助力實現(xiàn)我國的國家自主貢獻目標。當前，減排量國際轉(zhuǎn)移的規(guī)則和路徑尚未完全確立，最快可能在今年年底的COP28有進一步的結(jié)論，有關(guān)部門、組織和企業(yè)可以在此之前開展初步的調(diào)研和探索，共同為實現(xiàn)國家自主貢獻做出努力。（北京中創(chuàng)碳投科技有限公司 唐人虎 代福博 李澤妤）
責任編輯：楊娜
